Neue Verwaltungsvorschriften erleichtern in Bayern Wegesperrungen

Das bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz hat neue Verwaltungsvorschriften zum Betretungsrecht für das Bayerische Naturschutzgesetzes (BayNatSchG) erlassen, die sich schwerpunktmäßig auf das Betretungsrecht für Radfahrer in der Natur im allgemeinen und die Wegeeignung für Mountainbiker im besonderen bezieht. Das Betretungsrecht (Umfang und Inhalt des Rechts auf Naturgenuss) ist in Art. 26 ff. des Bayerischen Naturschutzgesetzes - Teil 6 „Erholung in der freien Natur“ - geregelt. Die Verwaltungsvorschrift ist eine Dienstanweisung für Behörden welche besagt, in welcher Art und Weise das Gesetz zu vollziehen ist. Damit sind Wegsperrungen fortan deutlich einfacher durchzusetzen, was das wertgeschätzte liberale Betretungsrecht mitunter fundamental beschneidet. 

Einwände der DIMB (Deutsche Initiative Mountainbike e.V.) und dem Bayerischen Radsportverband gegen die weitreichenden Verwaltungsvorschriften verhallten trotz kritischer Stellungnahme und einer Reihe von Änderungsvorschlägen ergebnislos. Auch die Stellungnahme des DAV (Deutscher Alpenverein) samt konkretem Änderungsbedarf, wie auch die Bedenken des ADFC Bayern (Landesverband des Allgemeinen Deutschen Fahrrad-Club e.V.) hatten keinen Einfluss auf die Vollzugshinweise. Der DAV hätte sich als verantwortlicher Wegehalter im alpinen Raum eine größere Einbeziehung gewünscht. Deshalb tragen Verbände und diverse Interessensgruppen die am 16. Dezember 2020 in Kraft getretenen Verwaltungsvorschriften (ersetzen die bis dahin geltenden Regeln von 1976) in dieser Form nicht mit.

Über die folgenschweren Eingriffsmöglichkeiten ins Betretungsrecht des Bayerischen Naturschutzgesetzes herrscht in der Mountainbike-Community große Aufruhr. Unmut regt sich auch darüber, wie gleichgültig über ihre Köpfe hinweg entschieden wurde. Verunsichert treibt die Protagonisten seitdem die Frage um, welche Wege denn letzten Endes in Bayern überhaupt noch legal befahren werden dürfen. Anlass zur Sorge besteht vor allem über die einschneidenden Auswirkungen, schließlich lassen sich Gründe für eine Sperrung auf nahezu jeden Weg übertragen. Weil unerlaubte Befahrungen künftig unter Strafe stehen, drohen Bussgelder oder gar der Einzug des Mountainbikes. Verständlich, wenn es den Offroad-Akteuren die Nackenhaare aufstellt und in Foren, Chats, FB & Co ordentlich Dampf abgelassen wird. Allerdings wird mancher Sachverhalt falsch wiedergegeben, oder missverstanden. Vollzugshinweise „Erholung in der freien Natur".

Im Kern soll mit den neuen Vollzugshinweisen die Erholung in der Natur - darunter auch das Radfahren - in Bayern präziser geregelt werden, wofür keine Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes bzw. der Bayerischen Verfassung nötig war. Für Unverständnis sorgen die Ausführungen zur Umsetzung des Art. 26 ff BayNatSchG“. Besonders Art. 28 Abs. 1, BayNatSchG enthält strikte Vorschriften wie zum Beispiel Ausführungen zur Wegeeigenschaft sowie Kriterien zur Beurteilung der Wegeeignung, mit denen die Bewegungsfreiheit zielgruppenspezifisch einschränkt werden kann.

Last NEWS: Am 22. Dezember haben sich die Verbände des Bayerischen Radsportverband, DAV, ADFC, DIMB sowie das Kuratorium für Sport und Natur in einer Videokonferenz auf ein gemeinsames Vorgehen verständigt, um das Ministerium nochmals um Erklärung und Klarstellung zu bitten.

Wegeeignung

Das freie Betretungsrecht ist verfassungsrechtlich verankert, vgl. Art. 26 BayNatSchG: "1Das Recht auf Genuss der Naturschönheiten und auf Erholung in der freien Natur ist durch Art. 141 Abs. 3 Satz 1 der Bayerischen Verfassung (BV) zu einem jedermann zustehenden subjektiven Recht im Range eines Grundrechts erhoben worden." Auf den ersten Blick mag man erleichtert sein, dass es in Bayern aus verfassungsrechtlichen Gründen auch weiterhin keine verbindliche Wege-Mindestbreite vorgeschrieben ist, wie es sie beispielsweise in Baden-Württemberg mit der "Zwei-Meter-Regelung" gibt. Art. 28 Abs. 1 BayNatSchG: "5Insbesondere ist die Vorgabe einer Mindestbreite eines Wegs aus verfassungsrechtlichen Gründen abzulehnen, da schmale Wege nicht von vornherein als ungeeignet anzusehen sind (vergleiche BayVGH, Urteil vom 03. Juli 2015, Az. 11 B 14.2809)."

Nichtsdestotrotz kann das liberale Betretungsrecht für Radfahrer und Reiter durch strikte Anwendung der neuen Bestimmungen eingeschränkt werden. Die neuen Vollzugsvorschriften hebeln das allseits bewährte und vom DAV und der DIMB befürwortete Ansatz Share the trails aus, bei dem Wanderer und Biker Wege gleichberechtigt benützen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz wird im übrigen in der Schweiz seit Jahren nahezu konfliktfrei gelebt. Dem harmonischen "Miteinander" kommt eine Vorbildfunktion zugute, solange die Naturnutzer ein gewisses Maß an Toleranz, Respekt und Rücksichtnahme walten lassen. 

Mit der Aufgabe der Feststellung einer Wegeeignung ist die Untere Naturschutzbehörde betraut. Die Untere Naturschutzbehörde ist die Kreisverwaltung in 71 Landkreisen bzw. die Stadtverwaltung in 25 kreisfreien Städten, während die Oberste Naturschutzbehörde des Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz als übergeordnete Instanz fungiert. 

Unpräzise Bestimmungen der Verwaltungsvorschriften sowie pauschale Beurteilungskriterien zur Wegeeignung statten die zuständigen Kreis- und Stadtverwaltungen mit einem beträchtlich großen Ermessensspielraum aus. Eine Handlungsvollmacht die einem "Freibrief" gleicht, mit dem Wegesperrungen erbarmungslos durchsetzbar sind, was u.U. für Streitpotential sorgen wird. Außenstehenden bleibt der Einblick verwehrt, ob Verwaltungsangestellte überhaupt detaillierte Wegekenntnisse verfügen, ohne die eine fundierte (objektive) Beurteilung nicht gewährleistet ist.

© Deutsche Initiative Mountainbike e.V. (DIMB)

Bisher war in Bayern das Befahren von „geeigneten“ Wegen grundsätzlich erlaubt. Die schwammige Begriffsbestimmung hinterließ reichlich Interpretationsspielraum. Die neue "objektive Fahrbarkeitsbestimmung" schafft zwar einerseits mehr Klarheit, geht für Radfahrer aber auch mit verschärften Kriterien einher. Entscheidend ist die objektive Eignung des Wegs, während das individuelle (Fahr-) Können außen vor bleibt. Art. 28 Abs. 1, BayNatSchG.: "6Es kommt auf die objektive Eignung des Wegs, nicht hingegen auf das subjektive Können des Erholungsuchenden an." Hier liegt die eigentliche Krux, denn bisher bestand weitestgehend freie Wegewahl. Was als "geeignet" erachtet wurde unterlag der persönlichen Einschätzung, die sich im Rahmen der fahrtechnischen Fähigkeiten am beherrschbaren Schwierigkeitsgrad (Singletrail-Skala) orientierte. Doch die freie Wegewahl hat abrupt dort eine Ende, wo ein Verbotsschild unmissverständlich die Befahrung untersagt. Gleichwohl kann über einen zukünftigen Umfang von Wegesperrungen gegenwärtig nur spekuliert werden. Erst die Anwendungspraxis der Behörden wird zeigen, inwieweit von den formellen Befugnissen Gebrauch gemacht wird. Bleibt zu hoffen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt bzw. der Sinn des Sprichworts "Nichts wird so heiß gegessen wie es gekocht wird" zum Tragen kommt.

Auf die Frage, ob Behörden von Sperrungen für Singletrails tatsächlich rege Gebrauch machen werden, entgegnete Heiko Mittelstädt von der Fachberatung der DIMB in einem Interview gegenüber dem Bergmagazin ALPIN am 23.12.20: "Es gibt Regionen wo wir seit längerem beobachten, dass die Mountainbiker reglementiert werden sollen. Vor allem von den Grundbesitzern im Alpenbereich wurde auf die Politik Druck ausgeübt. Ich befürchte daher, dass jetzt von den Grundbesitzern auch Druck auf die Behörden ausgeübt wird, die Vorschriften streng umzusetzen." Des weiteren sagte er: "Warum sollte es auf einem schmalen Weg denn nicht möglich sein, kurz anzuhalten und auf die Seite zu treten? Das ist ein völlig regelkonformes Verhalten, das in der Praxis so gelebt wird. Ein pauschales Verbot solcher Wege geht an der Lebenswirklichkeit vorbei."

 Bewertungskriterien für Wegeeignung

Wege sind insbesondere dann ungeeignet, wenn

-> deren „Bodenoberfläche gelockert und damit des Risiko von Bodenabtrag und Bodenerosion auf dem Weg gesteigert wird“

--> sie steil, kurvig und ausgesetzt sind

-->sie so schmal sind, dass im Begegnungsverkehr der Pfad seitlich verlassen werden muss, um aneinander (Biker/Wanderer) vorbei zu kommen 

Die neuen Verwaltungsvorschriften bleiben stellenweise besonders dort nebulös wo es ihnen an einer Präzisierung mangelt. So ist momentan unklar, wie eine Wege-Frequentierung gemessen werden soll bzw. ab welcher Naturnutzerdichte ein Weg für Mountainbiker als ungeeignet klassifiziert und mit einem Befahrungsverbot belegt wird. Art. 28 Abs. 1, BayNatSchG.:18Ein starker Erholungsverkehr kann daher aus Gründen der Sicherheit den Weg für Reiter oder Fahrradfahrer ungeeignet machen. 19Dies gilt gerade auch für Wege, die ein gefahrloses Überholen auch bei angepasster Fahrweise nicht zulassen (etwa aufgrund ihrer Steigung, Beschaffenheit oder Wegebreite), wie zum Beispiel steile oder unübersichtliche Pfade, auf denen der Fahrradfahrer nicht sicher bremsen kann oder bei denen Absturzgefahr besteht. 20Dies wird insbesondere bei Singletrails der Fall sein, wenn einer der Wegenutzer den Weg im Begegnungsfall verlassen muss."

Rechtlich gilt: Radfahrer (dito Pedelecfahrer mit 0,25 kW Motor und elektrischer Unterstützung bis 25 km/h) dürfen in Deutschland alle Wege wie Fußgänger nutzen, da sie dem Fußgänger in allen Belangen und Pflichten gleichgestellt sind. Stellt sich die Frage, ob die einseitige "Ausgrenzung" nicht dem Gleichheitsgrundsatz widerspricht, zumal dem Fußgänger ohnehin das Vorrangsrecht eingeräumt wird? Als Ausschlußkriterium für die Befahrbarkeit werden in Art. 28 Abs. 1, BayNatSchG. Satz 20 "Singletrails" aufgeführt, sobald einer der Wegenutzer den Weg im Begegnungsfall verlassen muss. Wenn Wanderer auf schmalen Pfaden einander ausweichen können stellt sich zwangsläufig die Frage, warum Mountainbikern ein rücksichtsvolles Verhalten für einen reibungslosen Begegnungsverkehr in Abrede gestellt wird? Ebenso zweifelhaft ist, wieso Fahrradfahrer auf steilen oder unübersichtlichen Pfaden nicht sicher bremsen könnten, wiewohl gerade im anspruchsvollen Steilgelände nur Schritttempo gefahren wird. Zudem besitzt jeder Mensch das ureigene Interesse sturz- bzw. verletzungsfrei zu bleiben, was an sich erhöhte Vorsicht voraussetzt - egal ob zu Fuß oder im Sattel. Toleranz, Rücksichtnahme und Respekt ist von allen Seiten gefordert - sowohl von Radfahrern/Bikern als auch von Wanderern. Im Hinblick dessen erscheint jedoch so manche Verwaltungsvorschrift nicht ganz vorurteilsfrei. 

Der Deutsche Alpenverein lehnt eine definierte Wegebreite als geeignetes Kriterium der Wegeeignung grundsätzlich ab. Ohnehin verbietet sich in Bayern die Vorgabe einer Mindestbreite eines Wegs aus verfassungsrechtlichen Gründen, d.h. schmale Wege nicht per se als ungeeignet zu betrachten. Weil dem so ist, behilft sich das Ministerium mit der Klausel einer "objektiven Fahrbarkeitsbestimmung". Im Endeffekt erfüllt diese Maßnahme denselben Zweck, nämlich schmale Wege völlig ohne Breitenangabe so oder so sperren zu können. 

Ausufernder Naturnutzerdruck im Alpenvorland

Da die Verwaltungsvorschriften in vielen Punkten wie etwa Erosion, Wege-Frequentierung oder der Kombination aus Steilheit und Wegbreite hauptsächlich auf das alpine Gelände abzielt und der politische Druck für diese Verordnung zudem von Grundbesitzern aus diesem Raum kam ist davon auszugehen, dass diese Regionen wohl am ehesten von Wegesperrungen betroffen sein werden. 

Abgesehen davon sorgte die Coronakrise -  welche Urlaubsträume in ferne Länder wie Seifenblasen zerplatzen ließ - für einen noch nie dagewesenen Naturnutzerdruck in den Bayerischen Alpen ("Urlaub dahoam"). Besonders das Alpenvorland wurde nach Beendigung der Ausgangsbeschränkungen des ersten Lockdowns bis zum zweiten "Lockdown Light" (ab 2. November 2020) von Urlaubsgästen und Tagesausflüglern regelrecht überrannt, was zeitweise zu chaotischen Zuständen führte (Verkehrstau, überfüllte Parkplätze etc). Hinzu kommt der rasant wachsende E-Bike-Boom, der es immer mehr Freizeitaktivisten erlaubt in unwegsameres Gelände vorzudringen. Einflussfaktoren, die den Ruf nach Regulierung und Kanalisierung der Naturnutzerströme sicher begünstigen.

Art. 28 Abs. 1, BayNatSchG.: "10Eine nachhaltige Beeinträchtigung der Wege oder des Naturraums (insbesondere Erosionsgefährdung) muss nach Möglichkeit ausgeschlossen werden. 11Besteht die Gefahr, dass durch das Befahren des Wegs die Bodenoberfläche gelockert und damit das Risiko von Bodenabtrag und Bodenerosion auf dem Weg gesteigert wird, ist der Weg regelmäßig für das Befahren mit Fahrrädern oder anderen Fahrzeugen ohne Motorkraft ungeeignet. 12Dies gilt insbesondere in Gebirgslagen, da die Gefahr von Erosionsschädigungen im Steilgelände durch das dortige Befahren der Wege regelmäßig sehr hoch ist."

Die Erosion ausschließlich auf die Wegenutzung durch Mountainbikes abzustellen wird dem Verursacherprinzip nicht gerecht, weil die Abnutzung des Weges verglichen zwischen Wanderern und Mountainbikern im vergleichbaren Maß stattfindet. Zudem ist nicht die Nutzungsart, sondern die Frequenz insgesamt ausschlaggebend. Gleichwohl hängen Erosionsschäden wesentlich von der Wegebeschaffenheit und der verbauten Entwässerung ab. 

Psychologische Effekte

Fragwürdige Vorschriften werden rasch als ungerechtfertigte Gängelung bzw. repressive Willkür-Maßnahme empfunden. Dazu gehören auch die umstrittenen Bewertungskriterien, mit denen nahezu jeder Weg kategorisch sperrbar ist. Ob zweifelhafte Sperrungen letztlich befolgt oder missachtet werden und einer Kriminalisierung Vorschub leisten, bleibt dahingestellt. Weiteres Manko: Wegesperrungen zu Lasten einer bestimmten Naturnutzergruppe haben einen polarisierenden Effekt der spalterisch wirkt (Biker versus Wanderer), was Konflikte und Aggressionen eher heraufbeschwört anstatt sie einzudämmen. Zweckdienlich ist das nicht, wenn die Atmosphäre zu vergiften droht und die Aktzeptanz wie Toleranz untereinander schwindet. Abgesehen davon könnten sich notorische Mountainbike-Gegner auf Grundlage der neuen Verwaltungsvorschriften ermutigt fühlen, Behörden hartnäckig aufzufordern Verbote umzusetzen - gleichgültig ob dies in irgendeiner Weise gerechtfertigt ist oder nicht. Ohnehin ist es um das Image des Mountainbikers nicht gerade zum besten bestellt, zumal die "Spezies" in den Medien - insbesondere in Konfliktfällen - vorurteilsbehaftet als "Enfant terrible" gebrandmarkt wird. Mountainbiker sind beileibe keine ignoranten Wesen, die blindlings und rücksichtslos durch die Botanik jagen. Sie verfolgen im Grunde denselben Zweck wie Wanderer: Der Weg ist das Ziel. Es geht darum, das inspirative Gefühl draußen in der Natur zu genießen, Spaß zu haben und seine Fähigkeiten im diversen Gelände auszuloten, um danach mit fettem Grinsen im Gesicht gemeinsam ein kühles After-Ride-Bier zu schlürfen. Dass vereinzelt schwarze Schafe egomanisch im Alleingang den Ruf aller Mountainbiker ramponieren, wird sich leider niemals gänzlich verhindern lassen.